Как организовать митинг в современных условиях?

Статьёй 31 Конституции Российской Федерации установлено, что «граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования.». Согласно части 3 статьи 55 Конституции «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Из этих норм Конституции следует, что право граждан на проведение публичных мероприятий может быть ограничено только на основании федеральных законов. Законом, устанавливающим порядок реализации вышеуказанного права граждан, является Федеральный закон от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ «Особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях или пикетированиях» (далее – Закон 54-ФЗ,Закон о публичных мероприятиях).

Согласно части 1 статьи 7 Закона 54-ФЗ уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением публичного мероприятия, проводимого депутатом любого уровня в целях информирования избирателей о своей деятельности, а также собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) подается его Организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления (далее – орган власти) в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. Уведомление о проведении публичного мероприятия депутатом в целях информирования избирателей о своей деятельности при встрече с избирателями подается в срок не ранее 10 и не позднее 5 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц либо пикетирования, осуществляемого одним участником с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции, создающей препятствия для движения пешеходов и транспортных средств, уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее 3 дней до дня его проведения, а если указанные дни совпадают с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничными днями), - не позднее 4 дней до дня его проведения.Если срок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия полностью совпадает с нерабочими праздничными днями, уведомление может быть подано в последний рабочий день, предшествующий нерабочим праздничным дням. При исчислении сроков подачи уведомления о проведении публичного мероприятия не учитываются день получения такого уведомления органом власти и день проведения публичного мероприятия.

Согласно части 3 статьи 12 Закона 54-ФЗорган власти отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с Законом 54-ФЗ не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с Законом 54-ФЗ или законом субъекта РФ проведение публичного мероприятия запрещается.

Согласно части 2 статьи 5 Закона 54-ФЗ не могут быть организатором публичного мероприятия лицо, признанное судом недееспособным либо ограниченно дееспособным, лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда, либо лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или преступления против общественной безопасности и общественного порядка либо 2 и более раза привлекавшееся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1-20.3, 20.18, 20.29  КоАП РФ, в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию.

По сути, носящий якобы уведомительный характер Закон 54-ФЗ, де-факто является законом разрешительным.

Следует помнить, что Федеральным законом от 30.12.2020 N 497-ФЗ статья 12 Закона № 54-ФЗ дополнена частями 6 и 7 следующего содержания:

«6. В случае, если в результате чрезвычайной ситуации, террористического акта либо при наличии реальной угрозы их возникновения (совершения) не может быть обеспечена безопасность участников публичного мероприятия при его проведении, соответствующие орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления незамедлительно обязаны предложить организатору публичного мероприятия изменить место и (или) время его проведения.

7. В случае, если указанные в части 6 настоящей статьи обстоятельства были выявлены в день, предшествующий дню проведения публичного мероприятия, или в день публичного мероприятия до его начала, соответствующие орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления незамедлительно обязаны уведомить организатора публичного мероприятия о невозможности его проведения и предложить ему изменить дату, а при необходимости также место и (или) время проведения публичного мероприятия путем подачи нового уведомления.".

По сути,эти нормы позволяют отменить любое публичное мероприятие.

Сложности согласования и проведения публичных мероприятий резко возросли примерно с марта 2020 года, когда власти начали вводить ограничительные меры для борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19.

Реакцией на эти запреты стали обращения в суды как с целью добиться проведения конкретного публичного мероприятия, так и оспаривания законности самих нормативных правовых актов губернаторов, вводящих запреты и ограничения.

Надёжной правовой опоры для запрета (ограничения)публичных мероприятий у губернаторов нет, поскольку, как указано выше, право граждан на проведение публичных мероприятий может быть ограничено только на основании федеральных законов, а ограничений на проведении публичных мероприятий вследствие эпидемий ни Закон 54-ФЗ, ни иные федеральные законы, в том числе Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», не содержат.

В статье 6 этого Федерального закона лишь сказано, что кполномочиям субъектов РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ.

Примером преодоления через суд отказа в проведении публичного мероприятия являются действия первого секретаря Западнодвинского местного отделения КПРФ в Тверской области Сергея Алексеева, который, получив отказ Администрации Западнодвинского муниципального округа (далее – Администрация) на проведение митинга 23 февраля 2021 года в связи со сложившейся на территории муниципального округа неблагоприятной эпидемиологической ситуацией, вызванной распространением новой коронавирусной инфекции (Covid-19), со ссылкой на постановление Губернатора Тверской области от 17.03.2020   № 16-пг «О введении режима повышенной готовности на территории Тверской области» о введении в области режима повышенной готовности и запрета на проведение публичных мероприятий, подал в Западнодвинский суд административное исковое заявление с требованиями признать действия Администрации неправомерными и обязать её согласовать проведение митинга.  

20 февраля 2021 года суд удовлетворил иск, указав, чтоАдминистрация, сославшись на сложившуюся на территориимуниципального округа эпидемиологическую обстановку при введении на территории субъекта РФ режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции (Covid-19), фактически отказала в проведении публичного мероприятия, невзирая на то, что предусмотренных законодательством оснований для отказа в согласовании митинга не имелось. Суд отметил, что «в деле нет никаких данных о сложившейся на территории Западнодвинского муниципального округа неблагоприятной эпидемиологической ситуации, в том числе сведений об её ухудшении, позволяющих говорить о невозможности проведения в обозначенном месте заявленного мероприятия.». 23 февраля митинг состоялся.

23 февраля, 1 и 9 мая региональные отделения будут проводить публичные мероприятия, согласование которых с органами власти наверняка встретят сложности. Полагаем, что в случае отказов в их согласовании следует подавать иски в суд, задавая властям и судам «детские» вопросы, например, почему культурно-массовые мероприятия, организуемые при поддержке властей, проводить можно, а публичныемероприятия – нельзя? Просим административные исковые заявления, постановления судов и иные материалы присылать в юридическую службу, во-первых, для оказания вам консультативной и иной помощи, во-вторых, для анализа и обобщения.

Часто власти не отказывают в согласовании, но предлагают проводить публичное мероприятие в другом месте или в другое время, потому что именно 7 ноября управление культуры организует культурно-массовое мероприятие, посвящённое, условно, 800-летию местного валенка, причём это мероприятие якобы было запланировано год назад. На это есть ответ в пункте 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерацииот 26.06.2018 г. № 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел о об административных правонарушения, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях» (далее – ПВС № 28):

«Судам следует учитывать, что специально отведенные места для проведения публичных мероприятий определяются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации с целью создания дополнительных условий для беспрепятственной реализации гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний (часть 1.1 статьи 8 Закона о публичных мероприятиях). С учетом этого проведение культурно-массового мероприятия, ярмарки и иного мероприятия, не относящегося по смыслу Закона о публичных мероприятиях к публичному мероприятию, само по себе не может являться законным основанием для предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, заявленного к проведению в специально отведенном месте. Вместе с тем проведение массового мероприятия (ярмарки, культурно-массового мероприятия и т.д.), не относящегося по смыслу Закона о публичных мероприятиях к публичному мероприятию, может расцениваться как законное основание для предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, только если информация о проведении данного массового мероприятия была опубликована в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации ранее и при совместном проведении данных мероприятий не может быть обеспечена их безопасность».

Вынужденно популярной формой публичного мероприятия стали одиночные пикеты, точнее, пикетирования, осуществляемые одним участником.В п. 31 ПВС № 28указано, чем пикетирование, осуществляемое одним участником, отличается от совокупности актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией:

«В силу части 1.1 статьи 7 Закона о публичных мероприятиях уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется, за исключением случая, если этот участник предполагает использовать быстровозводимую сборно-разборную конструкцию. При этом минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими указанное пикетирование, определяется законом субъекта Российской Федерации, но не может быть более пятидесяти метров. Совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием, в отношении которого данным законом установлена обязанность по подаче уведомления о его проведении в орган публичной власти.

Организация либо проведение публичного мероприятия без подачи в установленном порядке уведомления о проведении публичного мероприятия, административная ответственность за которые наступает по части 2 статьи 20.2 КоАП РФ, могут иметь место в случае, если несколько пикетов, каждый из которых формально подпадает под признаки одиночного, с достаточной очевидностью объединены единством целей и общей организацией, проводятся одновременно и территориально тяготеют друг к другу, а их участники используют ассоциативно узнаваемые или идентичные наглядные средства агитации и выдвигают общие требования и призывы. Данные обстоятельства могут подтверждаться, например, наличием одного организатора публичных мероприятий, единым оповещением возможных участников и проведением предварительной агитации, изготовлением и распространением средств наглядной агитации в отношении нескольких пикетов.

Один нюанс: пикетирование, осуществляемое одним участником, является публичным мероприятием, поэтому если в постановлении губернатора есть запрет на проведение«массовых мероприятий, в том числе публичных», то этот запрет распространяется и на одиночные пикеты.

Важно помнить, что часть 1.1 статьи 7 Закона № 54-ФЗ после слов "общей организацией," дополнена словами "в том числе участие нескольких лиц в таких актах пикетирования поочередно,", что означает, что замена одного пикетчика другим может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу пикетированием, требующим согласования, а не одиночным пикетом. Что такое «поочерёдно», не совсем понятно, не ясно, какой промежуток времени имеется в виду: следует ли понимать под «поочерёдно» участие в акте пикетирования незамедлительно, можно ли говорить о «поочерёдно», если второй пикетчик проводит пикетирование с тем же плакатом через час после ухода первого пикетчика?

Зачастую согласовать проведение публичного мероприятия просто нереально. Проводить важное публичное мероприятие в специально отведённом месте, то есть на окраине, выглядит бессмысленным. Тогда проводят акции, которые по форме не подпадают под «публичное мероприятие» по Закону 54-ФЗ. Самыми распространёнными из них являются возложения цветов и автопробеги. При возложении цветов полиция склонна инкриминировать организацию и участие в шествии (согласно части 5 статьи 2 Закона 54-ФЗ шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам)либо в митинге (согласно части 5 статьи 2 Закона 54-ФЗ митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характер). При молчаливом возложении цветов есть шанс не быть привлечённым к административной ответственности, но достаточно произнести речь, и наверняка полицией будут составлены протоколы на организатора и участников якобы митинга.

Можно говорить и о флешмобах, и о других видах выражения своего отношения к действительности, чтобы не подпадать под ограничения, налагаемые Законом 54-ФЗ.

Как бы тщательно не проводились согласованные публичные мероприятия, тем более если они не согласованные, есть риск того, что будут выявлены нарушения законодательства. Тогда наших товарищей могут привлечь к административной ответственности за нарушение статьи 20.2 КоАП РФ «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования», а КПРФ, прежде всего юристам,их придётся защищать в судах.

Для успешной защиты в суде лиц, привлекаемых к административной ответственности по статье 20.2 КоАП РФ, важно доказать суду, что не было инкриминируемого им нарушения закона о публичных мероприятиях, например, что не было шествия, а просто люди шли по улице. Также необходимо стремиться убедить суд в том, что представленные полицией материалы подготовлены с нарушениями требований закона и что на их основании невозможно установить вину представших пред судом лиц.

Организатор публичного мероприятия обязан иметь отличительный знак организатора.Уполномоченное им лицо также обязано иметь отличительный знак.Как должен выглядеть этот знак и где находиться, законом не определено. Если организатор - депутат, то он может не иметь отличительного знака при наличии у него нагрудного знака депутата (п. 10 ч. 4 ст. 5 Закона 54-ФЗ).

Я участвовал в 2 судебных процессах, где коммунистов привлекали в административной ответственности за отсутствие упомянутого отличительного знака. В январе 2019 года секретарь Тверского обкома КПРФ Олег Цуканов был оштрафован на 15 000 р. за отсутствие отличительного знака организатора на митинге в п. Оленино.

А затем пришлось помогать первому секретарюНовокуйбышевского горкома КПРФ Самарской области Михаилу Абдалкину, который в 2019 году дважды был привлечён к административной ответственности за отсутствие у него во время публичных мероприятийотличительного знакаорганизатора, хотя он оба раза предъявлял письменные согласования городской администрации, заявляя, что это и есть его отличительный знак.

Зачастую как панацею для реализации протестной активности предлагают проводить встречи с депутатами, вроде не требующие согласования. Это не совсем так. С принятием Федерального законаот 07.06.2017 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» встречи депутата Госдумы с избирателями проводятся в помещениях, специально отведенных местах, а также на внутридворовых территориях только при условии, что их проведение не повлечет за собой нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи. Уведомление органов исполнительной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления о таких встречах не требуется. При этом депутат Госдумы вправе предварительно проинформировать эти органы о дате и времени их проведения (ч. 6 ст. 8 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее – Закон № 3-ФЗ). Интересно при этом то, что понятие «внутридворовая территория» российским законодательством не определено.

Фактически аналогичным образом урегулирован порядок встреч с избирателями депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 11 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее – Закон № 184-ФЗ) и депутатов представительных органов муниципальных образований (ч. 52 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон № 131-ФЗ).

Если депутат хочет проводить встречи с избирателями в форме публичных мероприятий, то эти встречи должны проводиться согласно Закону 54-ФЗ (смотри также ч. 10 ст. 8 Закона № 3-ФЗ, п. 6 ст. 11 Закона № 184-ФЗ, ч. 54 ст. 40 Закона № 131-ФЗ).

А согласно положениям статьи 7 Закона 54-ФЗ депутат может провести встречу с избирателями без подачи уведомления при проведении публичного мероприятия в форме «Собрания», а с подачей уведомления и получением согласования - в форме публичного мероприятия «Шествие», «Митинг», «Демонстрация», «Пикетирование».

О проблемах публичных мероприятий можно говорить очень много, но я хотел бы завершить выступление дачей некоторых рекомендаций.

1. Власти зачастую настоятельно требуют от организаторов публичных мероприятий обеспечить поддержание общественного порядка, надлежащее санитарное и медицинское обслуживание. В этой связи целесообразно руководствоваться пунктом 3.1 постановления Конституционного Суда РФ от 18 июня 2019 г. № 24П "По делу о проверке конституционности положений пункта 5 части 4 статьи 5 и пункта 6 части 3 статьи 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с жалобой гражданина В.А. Тетерина", гласящим, что «поддержание общественного порядка, регулирование дорожного движения, санитарное и медицинское обслуживание в целях обеспечения проведения публичного мероприятия могут осуществляться только на безвозмездной основе, а основную ответственность за охрану общественного порядка и безопасности граждан, оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи должны принимать на себя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления, уполномоченные представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, уполномоченные представители органов внутренних дел (пункты 3, 5 и 7 части 1 статьи 12, пункты 2 и 3 части 2 статьи 13, части 2 и 3 статьи 14, часть 3 статьи 18Закона № 54-ФЗ)».

2. Смелее руководствоваться пунктом 10 ПВС № 28 о том, что «если в течение 3 дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за 5 дней до дня его проведения - в день его получения) органом публичной власти не доведено до сведения организатора публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия или предложение об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Закона о публичных мероприятиях, публичное мероприятие может расцениваться как согласованное, в том числе при возникновении вопроса о привлечении лица к предусмотренной законодательством ответственности, за исключением случая, когда организатор уклоняется от получения соответствующего предложения».

3. Не бояться инициировать судебную процедуру в случае отказа или необоснованного предложения органа власти об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, помнить, что судебная процедура по этой категории дел происходит в ускоренном режиме:

–административное дело об оспаривании законности решения органа власти подлежит рассмотрению в максимально короткие сроки, позволяющие принять решение до дня проведения публичного мероприятия, но не позднее 10 дней со дня поступления в суд административного искового заявления (часть 4 статьи 226 КАС РФ);

- апелляционная жалоба, поступившая на решение суда по административному делу об оспаривании решения органа власти до дня проведения публичного мероприятия, подлежит немедленному принятию к производству и рассмотрению с целью вынесения апелляционного определения не позднее дня, предшествующего дню проведения публичного мероприятия (часть 3 статьи 305 КАС РФ).

4. В суде по причине несогласования публичного мероприятия из-за проведения в это время и в этом месте иного массового мероприятиятребовать от представителей администрации представления доказательства того, что информация о проведении этого массового мероприятия была опубликована в соответствии с требованиями законодательства ранее и при совместном проведении данных мероприятий не может быть обеспечена их безопасность. Часто это их ставит в тупик и ничего они пояснить не могут.

5. В начале судебного заседания по защите коммунистов брать паузу для ознакомления с материалами дела (хватает и получаса). При этом смотреть в основном рапорты полицейских, протокол об административномзадержании и протокол об административном правонарушении. Тщательно сверять, насколько протокол об административномзадержаниисоответствует требованиям статьи 27.4 КоАП РФ, а протокол об административном правонарушении - требованиям статьи 28.2 КоАП РФ. Практически всегда находятся недостатки в оформлении этих документов и их несоответствие обстоятельствам дела, что зачастую позволяет предъявить доводы в защиту привлекаемых кадминистративной ответственности лиц.

6. В качестве меры предотвращения привлечения пикетчиков к административной ответственности можно рекомендовать проведение пикетирования, осуществляемом одним участником, с разного рода требованиями, при том, чтобы не было одного организатора, единого оповещения возможных участников и проведения предварительной агитации, изготовления и распространения средств наглядной агитации в отношении нескольких пикетов. Каждый пришёл со своим плакатом, по отдельной тематике.

Главный консультант юридической службы ЦК КПРФ А.В. Федорович