Бюджет-2010: ошибка в стратегии
Недавно прошли общественные слушания по отчету об исполнении бюджета города Твери за 2010 г. В вопросе о бюджете прошедшего года вроде бы поставлена точка, но сам вопрос – а как был исполнен этот бюджет? – остался. Когда мы говорим об исполнении бюджета, то подразумевается, в первую очередь, реализация запланированных в главном финансовом документе года плана доходов и расходов. И здесь похвастаться, увы, нечем – при доходах в 96% от плана бюджета реализован только на 89%. В очередной раз бюджет недоисполнен, и это при том, что городские проблемы только множатся!
Не выполнен план по налогу на доход физических лиц, как и предупреждала фракция КПРФ в Тверской городской Думе. Зато удалось повысить доходы по земельному налогу в связи с «уточнением кадастровой стоимости» земли, т.е. банального повышения налога и, соответственно, за счет жителей города. Удивительно, но не исполнены плановые задания по взиманию госпошлины, по мнению Контрольно-счетной палаты Тверской городской Думы основная причина здесь – «продолжающееся уменьшение объемов промышленного производства на некоторых предприятиях города».
Резко сократились доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей муниципальных унитарных предприятий, особенно в сфере ЖКХ. Так, по сравнению с 2008 г. перечисления сократились в 4,4 раза, а по сравнению с 2009 г. – в 5,1 раза. Это явилось следствием того, что по многим предприятиям отрасли не выполнены планы финансово-хозяйственной деятельности, не выполнены планы по прибыли. Судя по всему, МУПы вообще не пользуются должной поддержкой со стороны администрации города, иначе и не объяснить, почему в настоящий момент 11 (!) муниципальных унитарных предприятий (включая «Тверьгортепло», «Тверьводоканал», «ПАТП» и «Дороги Твери») находятся в стадии банкротства, а еще 5 – в процедуре добровольной ликвидации. Всего за 2009-2010 гг. прекратили свое существование 16 МУПов.
Нельзя не отметить и такой факт, как неравномерное поступление налоговых доходов и безвозмездных перечислений, что связано с общим несовершенством налогового и бюджетного законодательства. Если посмотреть на график поступления доходов в бюджет города, то легко можно заметить, что пик этих поступлений приходится на… декабрь 2010 г. Поэтому неудивительно, что дороги в Твери кладутся поздней осенью и в начале зимы – в дождь и снег. Приходилось слышать от сотрудников администрации и такие анекдотичные примеры, когда межбюджетные трансферты приходили… 31 декабря. В итоге мероприятия адресной инвестиционной программы, финансирование которых предусмотрено на условиях софинансирования, не реализовываются. Кроме того, обостряется проблема возникновения временных кассовых разрывов при исполнении бюджета города.
Теперь о расходах. Чиновники любят говорить о снижении расходов на содержание чиновников, но поступают, как правило, наоборот. Двухкратный рост аппарата Тверской городской Думе оправдывался перераспределением властных полномочий внутри системы органов местного самоуправления. Проще говоря – рост чиновников ТГД должен был сопровождаться сокращением администрации города и соответствующим перераспределением расходов. А вот о чем говорят цифры: По сравнению с 2009 г. расходы на Тверскую городскую Думу увеличились на 49 млн. руб. (75%), на администрацию – на 53 млн. (25%). В отчете Контрольно-счетной палаты этот факт прокомментирован так: «Увеличение расходов на содержание органов исполнительной власти местного самоуправления города Твери, прежде всего, связано с ростом заработной платы муниципальных служащих и коммунальных расходов». В итоге общая сумма расходов на муниципальных чиновников выросла по сравнению с 2009 г. почти на 30%!
Зато всего на 84% использованы средства бюджета по разделу «Национальная экономика», куда включены связь, транспорт, поддержка малого и среднего предпринимательства и т.д. Недоосвоенными остались деньги, выделенные на корректировку генерального плана города, который уже стал «притчей во языцех». Живущий по устаревшему генеральному плану 1991 г., город застраивается «как Бог на душу положит», вернее – так, как решат чиновники. В рекреационной зоне вырастают магазины, в зоне малоэтажного строительства – грибы многоэтажек, на центральных магистралях города, где необходимы новые развязки – гигантские торговые центры. Возрастает скученность построек и нагрузка на инженерные сети, ухудшается транспортная проходимость, в итоге падает общий уровень жизни горожан. Где здесь обычная безалаберность и непрофессионализм чиновников, а где – коррупционная составляющая, задача для правоохранительных органов, коммунисты же не однократно указывали на администрации города на необходимость скорейшего завершения работ по принятию нового генерального плана. Увы, воз и ныне там.
Расходы бюджета по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» составили всего… 79% от утвержденных с учетом дополнений. Лишь на три четверти освоены средства по подразделу «Жилищное хозяйство», включая капитальный ремонт многоквартирных жилых домов. На 37,8% выполнены городские целевые программы, связанные с переселением граждан из ветхого и аварийного жилья. В этой связи сразу вспоминается скандальная история с жителями Двора Пролетарки, которых должны были переселять в новое комфортное жилье. В итоге жилье построили, но со Двора Пролетарки туда попали единицы. Чуть лучше обстоит дело с коммунальным хозяйством (проектирование и строительство инженерной инфраструктуры, содержание и ремонт бесхозяйных сетей и т.д.), расходы на него составили 85% от плана. Основная причина невыполнения адресной инвестиционной программы по данному подразделу бюджета являются некорректно подготовленные технические задания.
Провалом обернулось исполнение бюджета по подразделу «Благоустройство». Дело тут даже не в скромных показателях освоения денег (78%), а в качестве выполненных работ. Снежная зима показала отсутствие системного подхода администрации города к вопросу уборки улично-дорожной сети и вывоза снега. Осенью администрация убеждала депутатов в готовности города к зиме, но первый же снег развеял эти иллюзии - ни чиновники, ни техника не были готовы к тому, что в зимний период в средней полосе России может выпасть много осадков. Город был парализован, а администрация отделалась легким испугом, был лишь понижен в должности тогдашний начальник департамента ЖКХ О. Николаевский. Жаркое лето показало неготовность города к содержанию зеленых насаждений в особо засушливый период. Практически вся трава была выжжена, цветники засохли и имели неухоженный вид. Ряд памятников и мест отдыха в центре вообще не облагораживалась работниками соответствующих предприятий. Когда фракция КПРФ обратились к администрации с просьбой высадить цветы у некоторых памятников советской эпохи в центре города, им было предложено… заняться этим самим. Что коммунисты и сделали. Конечно, граждане должны принимать участие в облагораживании города, но зачем тогда нужна администрация города? Чем занимаются подрядные организации, которые получают за это деньги? И почему город остается запущенным, несмотря на то, что деньги на благоустройство не осваиваются? Увы, ответа на эти вопросы нет.
В этой связи невыполнение работ по направлению «Ремонт и благоустройство внутриквартальных и придомовых территорий» и освоение средств на благоустройство по адресной инвестиционной программе на 56,7% по причине поздних сроков заключения договоров выглядит показательным примером работы администрации в этой сфере.
На фоне этих провальных показателей исполнение бюджета по разделу «Образование» (97%) выглядит практически успехом. Правда, контрольно-счетная палата отметила невыполнение плана по платным муниципальным услугам в дошкольных учреждениях и общеобразовательных школах. Очевидно, в связи с изменениями в федеральном законодательстве их удельный вес в общем объеме образовательных услуг будет неуклонно расти, что может стать серьезной проблемой для малоимущих семей города.
На 91% исполнены расходы по подразделу «Культура». Если учреждения культуры города (библиотеки и ДК) достаточно полно осваивают бюджетные деньги, то про расходы в рамках реализации закона Тверской области «О статусе города Твери» сказать такого нельзя. Имеются в виду 13 млн. рублей, выделенных на реконструкцию Путевого дворца. Причина проста: основная часть средств – 12 млн. 500 тыс. рублей поступила в городской бюджет 30 декабря 2010 года! Понятное дело, что отремонтировать екатерининский дворец за день до конца года невозможно никоим образом. Тем не менее, в очередной администрация показывает свою несостоятельность в решении застарелых проблем города – будь то генеральный план, Путевой дворец или Восточный мост.
По отрасли «Здравоохранение» средства были освоены на 96% от годовых бюджетных назначений. Интересен комментарий Контрольно-счетной палаты по этому поводу: «Неполное использование средств объясняется уменьшением поступления доходов от предпринимательской… деятельности на 10 млн. рублей… в связи с повышением цен на платные медицинские услуги, и соответственно, меньшим количеством обращений пациентов платно». Увы, наша «бесплатная» медицина становится не по карману все большему числу людей. Впрочем, не стоит забывать и о том, что высокий процент освоения средств еще не говорит о соответствующем уровне состояния отрасли. Вот пример: на балансе автобазы медицинского транспорта находятся 146 машин, при этом износ автомобилей скорой медицинской помощи составляет 38,6%, а санитарных автомобилей – 95% (!), что свидетельствует об острой необходимости обновления парка санитарных машин. И это при том, что количество вызовов экстренной медицинской помощи постоянно растет.
Контрольно-счетная палата отмечает, что причиной неполного освоения средств по капитальному и текущему ремонту объектов муниципальных учреждений города Твери по отрасли «Здравоохранение» явилась в том числе экономия, полученная на торгах, но неясно при этом, почему полученная экономия не перераспределялась на первоочередные нужды отрасли, хотя бы на то же обновление парка медицинских машин. То же самое можно сказать и про неисполнение бюджета по строке благоустройства территории лечебных учреждений.
Финансирование социальной политики в 2010 г. составило 85% к утвержденному плану, в первую очередь потому, что оказание адресной социальной помощи носит заявительный характер, т.е. число заявок от граждан оказалась меньше предполагаемых. Тем не менее, нельзя не отметить слабую инициативность городских чиновников в этой сфере, ведь даже такими важнейшими вопросами, как обеспечение детей школьными завтраками или проблема льготных проездных билетов для учащихся в свое время приходилось заниматься депутатам Тверской городской Думы. Очень слабо реализуется программа по поддержке молодых семей. На конец года не реализовали свое право на субсидию из городского бюджета 52 семьи из 78. Отдельный разговор о субсидии из бюджета Тверской области в размере 6,8 млн. рублей, которую предполагалось направить на помощь 10 семьям из расчета 30% от средней стоимости жилья. Конечно, это ничтожно мало для областного центра, но ведь и эти средства не были освоены из-за того, что они поступили в декабре 2010 г. Ничем иным, как издевательством, назвать это нельзя!
В целом бюджет 2010 г. в очередной раз показал продолжение негативной тенденции последних лет неисполнения главного финансового документа города и засвидетельствовал недостаточность применяемых администрацией мер по обеспечению реализации всех бюджетных назначений. Основными причинами недоосвоения бюджетных средств являются позднее перечисление средств вышестоящими бюджетами и неперераспределение экономии средств, образовавшейся в результате торгов в рамках муниципального заказа.
Отдельной темой, на взгляд фракции КПФ в Тверской городской Думе, является недостаточное внимание администрации к муниципальным унитарным предприятиям, игнорирование их проблем и сознательной ликвидацией ряда МУПов. В итоге вместо того, чтобы быть основными рычагами администрации города в деле реализации функций местного самоуправления, МУПы зачастую превращаются в «кормушки» для чиновников. В заключении Контрольно-счетной палаты прямо указывается, что «в ряде случаев выявлена высокая степень аффилированности руководителей муниципальных предприятий и учреждений с коммерческими структурами при осуществлении работ и оказании услуг для муниципальных нужд, а так же отсутствием налаженной системы управления и контроля со стороны учредителя за реализацией целей, поставленных при создании МУПа, что приводит к дополнительным финансовым потерям бюджета и коррупционным проявлениям». За примерами ходить далеко не надо, последние проверки МУП «Дороги Твери» и МУП «Зеленстрой» выявили факты банального воровства денег руководителями этих предприятий.
В то же время решение Тверской городской Думы о ликвидации ООО «ЕРКЦ», которое по факту принадлежит городу, не выполнено, хотя никаких функций, кроме посреднических, дано общество не исполняет.
Формирование проекта бюджета администрацией города, по мнению коммунистов, не отвечало сложности поставленной задачи. Так, например, финансирование работ по зимнему содержанию города осуществлялось путем многократных разовых изменений в бюджет по отрасли ЖКХ, по программам благоустройства районов города Твери и за счет увеличения резервного фонда непредвиденных расходов городской администрации, - без определения экономически обоснованного планового количества необходимой техники.
То же самое происходит и в текущем году. Первое изменение в бюджет 2011 г. Тверская городская Дума внесла по просьбе администрации сразу после новогодних праздников на своем внеочередном заседании, то есть фактически сразу после принятии бюджета. Конечно, бюджет не догма, а финансовый документ, в который в течении года так или иначе всегда будут вноситься какие-либо изменения. Но нельзя доводить дело до крайности, внося на рассмотрение депутатов документ, который заранее неисполним. В нашем же случае постоянные внеочередные заседания Думы по внесению изменений в бюджет города стали нормой.
В кризисный период совершенно неприемлем рост необязательных расходов. Однако, в областном центре нормой стал постоянный рост чиновников и их заработной платы. Непонятен и рост представительских расходов, а также средств на праздники и торжественные мероприятия. Так, согласно информации, представленной администрациями районов города Твери, всего из бюджета на оформление города к празднованию Нового года было израсходовано 4,8 млн. рублей, что существенно выше соответствующих расходов в 2009 г.
Цели бюджетного планирования заключаются не только в надлежащем содержании муниципального имущества, но и в развитии городского хозяйства. Увы, но в нынешних условиях отсутствует система контроля и ответственности за своевременным и полным выполнением запланированных мероприятий адресной инвестиционной программы города. Часть объектов, на которых уже были затрачены бюджетные средства в 2009 году, на следующий финансовый год, без обоснования причин, не включены в АИП 2010 года. По ряду объектов адресной инвестиционной программы по подразделу «Дошкольное образование», то есть по тем самым детским садам, которые обещала построить городская власть, исполнение составило всего 46% от плана.
Отсутствие плановых системных подходов в решении задач, реализуемых на муниципальном уровне, не позволило администрации города четко определить цели развития, количественные оценки в их достижении и планомерно добиваться их реализации в установленные сроки, что ставит вопрос об ускоренной разработке администрацией городя ряда концепцией, обеспечивающих решение застарелых проблем городского хозяйство, в том числе обеспечение бесперебойного и качественного теплоснабжения, организация дорожного движения и транспортного обслуживания, содержания улиц и дворовых территорий в порядке и т.д. Это работа, которая должна была быть выполнена «вчера» и уже найти свое отражение в бюджете. Увы, этого нет, и надеться на появление этих программ и концепций в ближайшее время не приходится.
Основываясь на вышесказанном, можно сделать вывод, что решение фракции КПРФ в Тверской городской Думы голосовать против бюджета-2010 было верным и обоснованным.
С. ВИКТОРОВ
